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民法典对行政执法的新要求

阅读次数:698 编辑: 网站管理员 发布时间:2020-08-15
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我国民法典对行政组织、行政立法、行政执法、行政责任等方面提出了一系列新要求。行政机关要贯彻好民法典,必须坚持依法行政、私法自治原则,尊重和保障民事权利。文章从三个方面阐述这些新要求。

一、行政执法人员要有权利意识

民法典是权利宣言书,规定了物权、人格权、债权(合同、侵权、不当得利、无因管理之债等)、继承权等。行政执法人员不能只盯着行政法,要用民法典来“照镜子”,处理好职权法定与民事权利的关系,以权利意识深化对职权法定原则的理解,把握好侵益性行政行为的界限,维护私法自治原则。公法中的权力和私法中的权利具有一定程度的对应关系。如警告和通报批评对应的是名誉权,罚款、没收违法所得、没收非法财物对应的是财产权,行政拘留对应的是人身自由权,而责令停产停业、限制开展生产经营活动、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、不得申请行政许可等,对应的实际是营业权,也属于广义的财产权范畴。

民法典划出了行政行为的界限。《中华人民共和国民法典》第3条规定:“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。”从立法过程来看,行政机关包含在“任何组织和个人”中。据统计,《中华人民共和国民法典》中“任何组织或者个人”共有23处,涉及物权平等保护等诸多条款。例如,《中华人民共和国民法典》第991条规定:“民事主体的人格权受法律保护,任何组织或者个人不得侵害。”其中,“任何组织和个人不得侵犯”可以理解为“任何组织和个人不得非法侵犯”。行政执法必须坚持职权法定原则,以行政处罚为例:一是对象法定,必须是对于“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”;二是行使主体法定,必须是依法具有管辖权的行政机关、法律法规授权组织等;三是种类法定,必须是《中华人民共和国行政处罚法》第8条以及其他法律、行政法规规定的处罚种类;四是设定依据法定,法律、行政法规、地方性法规和规章都必须按照各自权限设定;五是处罚程序法定,行政处罚法(修订草案)规定,不遵守法定程序构成重大且明显违法的,行政处罚无效;六是决定执行法定,行为人拒不履行处罚决定的,行政执法主体也不能任意为之,其处理的方式、措施都必须按照法律规定,否则可能面临国家赔偿。

行政执法人员要树立区隔意识,让民事的归民事、行政的归行政。如《中华人民共和国民法典》第334条规定:“土地承包经营权人依照法律规定,有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”同时,根据《中华人民共和国民法典》第343条,国有农用地的承包也需要批准,这里的批准不是行政许可,而是机关法人以财产所有人身份行使民事权利,与行政管理的身份无关或者不具有直接因果关系。这时候,行政执法人员不能动辄使用行政权,应当在民事活动中坚持平等原则,避免身份混同。否则,将民事合同定性为行政合同,行政合同的优益权可能会使市场主体信心受到影响,也不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。在规范层面,则需要关注《中华人民共和国民法典》第97条机关法人、第246-259条国家所有权方面的规定。

二、民法典是行政执法的依据

民法典规定了许可、确认、征收、征用、收费、备案、救助、奖励、检查、赔偿等行政行为。其中,有的条文是行政执法的直接依据,如《中华人民共和国民法典》第117条、第219条、第243条等6个条款规定了征收,众所周知,我国没有征收方面的统一立法,只是在森林法等中有个别规定,民法典的上述规定,行政机关可以直接适用。此外,行政裁决、行政调解需要直接适用民法典。有的条文作了衔接规定,如物权编规定的不动产登记既涉及合同效力、物权变动,又涉及行政确认、收费、赔偿。对于这类衔接规定,总的处理原则是坚持从技术上区分民事法律关系和行政法律关系,在行政机关履行行政职权时,适用依法行政原则;在行政机关参与民事活动时,适用私法自治原则。

(一)行政许可

行政许可对民事主体、民事权利、民事行为等都具有实质性影响,体现了国家对于社会生活较高强度的干预。民法典关于行政许可的表述,有许可、登记、批准等,但有的登记是确认或备案。《中华人民共和国民法典》第1008条第一款规定:“为研制新药、医疗器械或者发展新的预防和治疗方法,需要进行临床试验的,应当依法经相关主管部门批准并经伦理委员会审查同意,向受试者或者受试者的监护人告知试验目的、用途和可能产生的风险等详细情况,并经其书面同意。”《中华人民共和国药品管理法》第19条第二款规定:“开展药物临床试验,应当按照国务院药品监督管理部门的规定如实报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关数据、资料和样品,经国务院药品监督管理部门批准。”根据《医疗器械监督管理条例》第18条、第19条,医疗器械领域的人体试验,可以经备案,也可以经许可。但是,新的预防和治疗方法尚无现行法依据,本条实际创设了一项行政许可,实施主体可能涉及卫生健康、药品等部门。在适用时,临床试验的批准适用行政法,其他内容适用民法。

(二)行政确认

行政确认是国家信用平台的产物,具有证明、公示等方面的作用,体现了国家中等强度的干预。民法典中的确认各有不同,如离婚冷静期确认和不动产登记确认,行政执法机关要遵循不同的操作规则。下面以姓名和名称登记为例阐述。《中华人民共和国民法典》第1016条第一款规定:“自然人决定、变更姓名,或者法人、非法人组织决定、变更、转让名称的,应当依法向有关机关办理登记手续,但是法律另有规定的除外。”姓名登记和名称登记表现为不同的法律性质。

姓名登记为行政确认,只要不违反姓名登记的禁止性规定,则公安机关无权拒绝申请人的姓名登记。从理论上来看,姓名登记应采取登记对抗主义,非经登记的,不得对抗善意第三人。在社会生活中,户口本、身份证解决的是姓名登记的问题,二者都能起到证明民事主体身份的作用。如果自然人使用的是非经登记的笔名、化名,比如阿里巴巴集团员工使用了“令狐冲”“张无忌”等公司内部员工“花名”从事民事活动,则就不能对抗善意第三人,仅能在他人知悉事实的情况下产生相应的拘束力。

除了公法人之外,民事主体的名称登记为行政许可,单行法作了详细规定。如《企业名称登记管理规定》第23条:“企业名称可以随企业或者企业的一部分一并转让。企业名称只能转让给一户企业。企业名称的转让方与受让方应当签订书面合同或者协议,报原登记主管机关核准。企业名称转让后,转让方不得继续使用已转让的企业名称。”此前,国务院已经决定将企业登记改为行政确认。我国对名称实行严格的管制,采取登记生效主义,非经登记的,不产生法律效力。如《企业名称登记管理规定》第3条规定:“企业名称在企业申请登记时,由企业名称的登记主管机关核定。企业名称经核准登记注册后方可使用,在规定的范围内享有专用权。”但是,民事主体名称的简称,对方当事人知悉的,可以产生法律拘束力。

此外,主体性质不同,名称登记机关也不同。《国务院行政机构设置和编制管理条例》《事业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等规定了不同类型组织体的名称等行政管理制度。

(三)行政赔偿

民法典虽删除了《中华人民共和国民法通则》关于国家机关侵权的规定,但在法理层面,《中华人民共和国国家赔偿法》没有规定的,民法典可以参照补充适用。《中华人民共和国民法典》第222条规定:“当事人提供虚假材料申请登记,造成他人损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,造成他人损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”据此,虚假登记的赔偿顺位是虚假申请人、登记机构,分别对应的是民事责任、行政责任,归责原则分别是过错原则、无过错原则,总体来看是补充责任的法律构造。在法律适用上,行政机关已经尽到了勤勉、忠实审查的义务,也不能免除其赔偿责任;如果行政机关工作人员为故意或者重大过失,可以解释为“造成登记错误的人”,根据其与虚假申请人是否存在意思联络及过错程度,再细化共同侵权的责任形态以及相应的责任份额。综合来看,虚假登记错误的赔偿责任涉及民法典、不动产登记特别法(包括法规规章)及国家赔偿法等,片面强调民法或者行政法都不能解决实际问题。

三、民法典新设了行政执法机关的义务

民法典规定了行政执法机关的义务,如登记机关的公示义务、主管机关的申请清算法人义务等,这些义务是行政机关积极作为的法定依据,如果行政执法人员不作为,将承担相应的法律后果。

(一)救助义务

《中华人民共和国民法典》第1005条规定:“自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的,负有法定救助义务的组织或者个人应当及时施救。”根据《中华人民共和国人民警察法》第21条、《中华人民共和国人民武装警察法》第28条、《中华人民共和国消防法》第44条等规定,人民警察、武装警察、消防队具有法定的救助义务。从法条的表述来看,警察的义务是“应当立即救助”,武装警察的义务是“应当及时救助”,消防队的义务是“必须立即赶赴火灾现场,救助遇险人员,排除险情,扑灭火灾”。以上救助义务完全基于法定,而非基于合同行为。从法律责任角度来看,未履行法定救助义务或者履行义务不到位,要承担相应的侵权责任。对于警察和消防队来说,由于其归属于国家机关,首先适用的法律依据是《中华人民共和国国家赔偿法》。

(二)保护义务

《中华人民共和国民法典》第1010条第二款规定:“机关、企业、学校等单位应当采取合理的预防、受理投诉、调查处置等措施,防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰。”本款规定的是安全保障义务的子类型,即单位对劳动者或者学生等性利益的安全保障义务,违反该规定的,应适用第1198条。

具体来讲,适用需要把握以下几点。一是机关等单位对劳动者或者学生等性利益具有安全保障义务。军队、福利院等都属于本条意义上的单位。联合国《消除对妇女暴力行为宣言》第2条第一款将“在工作场所、教育机构和其他场所的性骚扰”列入对妇女的暴力行为。二是预防措施包括制定相关防范规则、安装监控设备等。如中国农业银行制定的《中国农业银行女员工权益保障(暂行)办法》第25条规定:“禁止对女员工进行性骚扰。各级行均有义务防止工作场所的性骚扰,制定适当的调查性骚扰指控的制度,建立反对性别歧视的良好工作环境。”三是补救措施包括受理投诉、制止违法行为、调查处置、报警、保护隐私、积极处理赔偿等。四是单位承担补充责任。实施性骚扰的侵权人利用职权、从属关系等侵犯他人性利益,造成他人损害的,由其承担侵权责任,发生侵权人逃跑、死亡等情形的,单位在承担赔偿责任后,可以向侵权人追偿。

(三)保密义务

《中华人民共和国民法典》第1039条规定:“国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息,应当予以保密,不得泄露或者向他人非法提供。”本条来源于《中华人民共和国网络安全法》第45条。

1.保密义务的要求。机关法人及其工作人员履行保密义务的前提是“在履行职责过程中知悉自然人的隐私和个人信息”,与职务行为无关的保密义务,不适用本条规定。如国家机关中的医务人员,在旅游过程中营救他人知悉的隐私和个人信息,此时的保密义务仅仅与其个人相关。同时,“他人”也包括其他行政执法机关,其他机关请求分享隐私和个人信息(含个人信用)等没有依据的,有关机关应拒绝提供。

机关法人履行保密义务时要采取一些防范措施,例如,对工作人员的防范措施,发生泄露个人信息时的补救措施预案等,未采取防范措施的,将承担不利后果。

2.违反保密义务的法律后果。当发生自然人的隐私和个人信息泄露等情形时,机关法人的法律责任应按照《中华人民共和国国家赔偿法》予以认定。当机关法人工作人员履行职责时与“外鬼”里应外合窃取、出售自然人的隐私和个人信息,构成共同侵权,承担连带责任;机关法人工作人员履行职责时与“外鬼”虽无意思联络,但其行为共同导致隐私和个人信息泄露等,也可以构成共同侵权,可以分别依据《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国民法典》确定按份责任,难以确定责任大小的,按照《中华人民共和国民法典》第1172条的规定,应平均承担责任。

《中华人民共和国国家赔偿法》第3条规定了机关法人及其工作人员侵犯人身权的损害赔偿问题,但隐私和个人信息并不在这两条范围内,《中华人民共和国国家赔偿法》第2条第一款还规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”在解释层面,《中华人民共和国民法典》第1039条属于机关法人及其工作人员侵犯他人隐私和个人信息的特别规定,为《中华人民共和国国家赔偿法》的特别条款,在侵权责任判定上可以参照《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》及《中华人民共和国民法典》等。

四、结语

德国学者拉德布鲁赫讲道:“行政法是社会的法律,在将来社会主义的福利国家中,如我们所料,民法可能会完全融合在行政法之中。”这并不适用于我国民法典,但公私协力是一个发展方向。我国民法典开启了一个公私法融合的时代,民法典实施后,行政执法离不开民法典,行政执法人员不仅要熟练掌握民法典中的行政法条款,而且还要熟悉掌握纯粹的民事条款,毕竟实践不是按照理论和立法上区分的民事和行政“生长”的,更多的是二者的交叉、融合。需要提醒的是,民法典只是民事制度的一部分,民法典之外还有大量的特别法,民法典提供了找法寻据的便利,但它不是民法的全部。

(作者单位:司法部行政执法协调监督局)

 

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